中小城市与建制镇是加快推进农民工市民化的重点,但是在现行城镇行政体制下,“职能同构”的五级城市(镇)政府之间的利益博弈,导致各级城市政府之间财权与事权的分配失衡,各级中心城市通过行政资源集中实现行政区域内的垄断式自我扩张,而吸纳大部分农民工就业的中小城市与小城镇则无法获取充足的公共资源,因此,要稳步推进强县扩权改革,对工商、税收、投资、土地等管理权限有序下放到县级城市政府,稳步推进合乡并镇与强镇扩权改革,赋予经济社会发展条件较好的中心镇建立一级独立财政和行政管理体制,提高中小城市与小城镇为农民工安排基础设施建设与公共服务供给的财政保障能力。
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新一轮户籍制度改革放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模。城市户籍含金量依次递增。不能因为未全面放开大城市就否定户籍改革的意义,中国政府走出了取消身份歧视的第一步,值得鼓励。但大城市户籍应该开放,速度不应太慢,否则将形成小城镇歧视,行政再次主导资源配置。大城市户籍含金量高,原因是公共福利均等化程度不高,市场资源配置不公。大城市拥有如此巨大的机会,拥有比贫困省份多一倍的高考入学率,以及一流的教育、医疗等资源,在中国人口资源大规模重洗的当下,人口大量涌入大城市可以想象。截至2013年底,北京市常住人口为2114.8万人,其中常住外来人口为802.7万人。上海情况更紧张,到2013年末,上海市常住人口总数2415.15万人,比上年增加34.72万人。