土地出让的“毛收入”具有公共性不同的地方财政收入口径是用来分析研究的，但不能无视一个事实，那就是土地出让收入都具有公共性，承担着一定的公共职能。土地收入看似是交易的结果，但不是纯粹的市场交易行为，也不是单一的政府筹资行为，而是从一开始就预置了公共目的和相关政策目标。征收一块土地、出让一块土地，都包含着公共政策目标，如促进经济建设、完善社会基础设施、推进城镇化等等。按照现有的分类法，土地收入有两个用途，其中一部分是用于称之为成本补偿性支出，如支付给被征地农民的补偿、被拆迁居民的补偿、开发企业的征地拆迁补偿、土地出让前期开发费等支出。在会计意义上，这部分支出是“成本性支出”；在预算意义上，这是政府的预算支出，纳入基金预算管理，与其他支出的管理程序和要求一样；在实质意义上，这是政府的建设性支出，是因开发建设而发生的支出。
忽视其开发建设的内涵，仅仅视为成本费用是不恰当的。在地方的预算管理观念中，也由于这种认识，放松了对这部分支出的管理，有不少漏洞。土地收入的另一部分，即通常说的“净收入”纳入一般公共预算和基金预算，统筹用于城乡经济建设和公共服务支出。虽然在使用范围和具体用途上有差异，但土地收入的两部分存在共性，即都具有公共性，承担公共职能，不仅为公共责任的履行提供财力支撑，而且形成了一种不同于正统财政意义上的土地财政制度安排，尽管这个制度仍不完善。
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